据新华社报道，6月30日召开的中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》 ，标志着依托《土地管理法》修订而蓬勃开展的农村宅基地制度改革开启了全国范围内的全面试点。那么，千呼万唤始出来的农村宅基地制度改革究竟有怎样的原则、底线必须遵守？改革的核心举措又是什么？眼下备受争议的整村撤并、农民上楼又给我们敲响了怎样的警钟呢？
律师认为，此次重要会议上涉及宅基地制度改革的部分主要提及了两大问题——改革思路和原则底线。
【改革思路：保障资格权，放活使用权】
会议指出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法……
这一组简短的表述中却蕴含着丰富的讯息。“落实宅基地集体所有权”主要体现在宅基地的准确勘测及其基础上的确权登记，这项工作拟于2020年年底前完成，也不存在太大的争议问题。
“保障宅基地农户资格权”是宅基地“三权分置”理论下的全新提法，是重要的改革创新举措。对这一新概念的理解可着重于两个方面：
一是“宅基地农户资格权”与本集体经济组织成员资格这一身份问题密切相关。有“资格”才有“资格权”，而“资格”的认定标准暂无法律法规层面的明确规定，目前有赖于各地方的政策、文件及司法实践中的一些通行的认定标准。
农民朋友们需要清楚的是，“资格”主要与户籍状态和生产生活关系相关，同时与村民是否实际享有村民权利、履行村民义务和村民会议、村民代表会议的确认有关。
保住自己的“资格”，资格权这一概念才能在改革试点中发挥保障农民宅基地权益的作用。
二是享有“宅基地农户资格权”并不意味着农民必须实际占有、使用宅基地及其上房屋。某种意义上讲，“资格权”是一种权利，而并非一种实际状态。
譬如在一些地区开展的“美丽乡村建设”“整村撤并”等项目中，搬进集中安置社区的农民客观上已经失去了对原宅基地的占有、使用权利，但其“农民房屋财产权”和前述“资格权”仍得以保留。
换言之，只有通过“资格权”的确权登记促使农民自主自愿地将祖祖辈辈居住的宅基地流转、腾退出去，宅基地制度改革才有继续向下推动的空间。农民继续坚持占有、使用宅基地，那么改革就基本上无从谈起。
当然，“资格权”绝不是一项虚无的权利，农民将凭借这一权利获取参与集体建设用地流转后产生收益分红的资格。在一些地方此前开展的试点中，宅基地流转的“指标”是可以拿来向银行申请抵押贷款的。
最后，要适度放活的将会是宅基地及其上房屋的使用权。我们结合上海市最新发布的《关于进一步加强本市农村宅基地管理工作的通知》来看看宅基地使用权是如何被“盘活利用”的：
鼓励村集体和农民通过自主经营、合作经营、委托经营等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游、养老休闲等产业。
支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。引导有实力、有意愿、有责任的各类市场主体有序参与盘活利用工作。依法保护各方合法权益，推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。
城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过20年。合同到期后，双方可以另行约定。
这里稍微解释一下“20年”租赁期限的依据。根据《合同法》的规定，20年是租赁合同的最长期限。这一规定被即将施行的《民法典》所继续采纳：
第705条——租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。
在农村闲置宅基地和房屋盘活利用中强调这一期限，旨在杜绝类似此前农用地被“以租代征”现象的出现，确保宅基地及其上房屋继续稳稳造福于农民。
上海市的《通知》中还提及了这样的内容：
鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。
闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。对进城落户的农村村民，各区在推进农民相对集中居住的同时，可以多渠道筹集资金，鼓励其自愿有偿退出宅基地。
这事实上就是对近期广为热议的“撤村并居”类项目的表述。简言之，在完全符合政策导向和合理程序的基础上，这类项目并非一无是处，反而是改革试点可能的操作方式之一。
【原则底线：3条底线不容突破】
会议指出，要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。
这3条底线业已成为农村宅基地制度改革试点中一以贯之的原则底线，在各地区的相关文件中均明确提及。
“守住土地公有制性质不改变”，即“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地”（上海市《通知》）。
农村宅基地系农民集体所有的保障农民居住生活需要的土地，不允许城镇投资者将其以任何形式购买成私宅，更不允许“违建别墅”“小产权房”的肆意滋长。
“耕地红线不突破”即重点强调不得肆意改变土地用途性质，在未办理农用地转用审批的情况下侵占农用地尤其是永久基本农田。“违法占地”行为轻则会被罚款、清理，重则会被追究刑事责任。
同时，在“增减挂钩”中也要确保农用地面积不减少，增加建设用地指标要以确保农用地面积为前提。
“农民利益不受损”在改革试点中包含最多的内容。
上海市《通知》中对其的表述如下：充分保障农户宅基地申请权利和农民房屋财产权，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回宅基地使用权人合法取得的宅基地。
要充分保障集体经济组织及其成员民主权益，集体决策和公开公示等相关程序要切实履行到位。
任何宅基地改革试点举措都必须遵守两点最重要的原则——尊重农民意愿，不搞强迫命令“一刀切”；保障农民民主权利，确保村民的知情权、参与权、监督权严格依据《村民委员会组织法》等规定坚决落实。
一旦农民不愿意，想不通，任何组织和个人都不得“硬上”“蛮干”，否则就触碰了改革试点的底线，必须迅速坚决地予以纠正。
律师最后要提示广大农民朋友的是，宅基地制度改革试点此前若干年已在试点地区的市、县一级行政区域进行了探索尝试，《方案》的出台将意味着其将依据《土地管理法》的规定在全国范围内铺开，这势必将对农民的宅基地权益产生直接且重大的影响。我们希望大家能够牢牢把握住改革发展契机，在熟悉、掌握相关法律政策规定的前提下充分表达自己的真实意愿，作出经得起时间检验的重要选择。而对于其中遇到的具体问题、困惑，可及时咨询专业律师寻求法律帮助，确保自己的宅基地权益不受侵害。 |
